摘要

本报告基于国家“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”的战略要求，以中国县镇经济实践为基础，系统研究了特色产业作为县域支柱产业与城乡发展的深层关系。研究发现，特色产业在要素流动、空间重塑和利益共享三个维度上，正成为链接城乡发展的核心纽带。报告通过多个典型案例，剖析了从传统“连片”发展向深度“融合”转型的现实路径，并重点从国家政策衔接与创新的角度，提出深化城乡融合发展的体制机制建议。研究旨在为促进县域特色产业高质量发展、推动形成工农互促、城乡互补的新型城乡关系提供理论参考与实践指引。

引言：特色产业的战略定位与时代使命

当前，我国正处在全面建设社会主义现代化国家的关键时期。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，已成为关乎中国式现代化建设全局的核心议题。县域作为城乡要素流动的天然交汇点和经济社会发展的基本单元，其发展质量直接决定了城乡融合的深度与广度。

在这一宏观背景下，特色产业被赋予了前所未有的战略价值。它不仅是壮大县域经济、促进农民农村共同富裕的基石，更是打破城乡二元结构、促进要素双向流动、实现城乡一体化发展的关键载体和核心引擎。本报告将立足县域视角，深入剖析特色产业与城乡发展的内在关联、实践模式与创新路径。

一、特色产业驱动城乡融合的多维机理分析

特色产业对城乡关系的重塑，是一个全方位、多层次的系统工程。其作用机理主要体现在以下三个核心维度：

(一)要素流动维度：促进资源优化配置与双向循环

传统城乡二元结构下，人才、资本、技术等要素多呈现从乡村到城市的单向流动。特色产业的兴起，构建了要素双向对流的新通道。

城市要素下乡：特色产业的市场需求，吸引了城市的技术、管理经验、金融资本和社会资本进入乡村。例如，在农业产业化项目中，企业将加工、销售等环节布局在农村，带来了现代化的生产技术、市场渠道和经营理念。广东省在实施“百县千镇万村高质量发展工程”中，强调用工业武装农业、用城市带动乡村，正是这一理念的体现。

乡村价值进城：特色产业将乡村独有的生态产品、文化资源、乡土特产进行标准化、品牌化开发，使其成为能够对接城市消费升级需求的商品与服务，实现了生态与文化价值的货币化转化。全国政协委员程玉珍指出，特色产业精准对接了城市居民对乡村“土特产”的需求与乡村对城市资金、市场的渴望。

(二)空间重塑维度：推动县域空间格局优化与功能互补

特色产业的发展，超越了传统行政村“单兵作战”的模式，推动县域空间向功能化、网络化重构。

片区化协同发展：山东、浙江等地通过打造乡村振兴片区或共富联合体，打破行政边界，将资源禀赋相似、产业基础相连的多个村庄作为一个整体进行规划布局。山东杨家山里片区将10个村整体规划，布局互补性产业，形成了集“采摘、加工、体验、观光”于一体的产业链。这种模式实现了资源在更大范围内的优化配置，使片区成为一个有机的“发展共同体”。

县域内梯度布局：形成了“县城(综合服务与精深加工)—特色小镇或中心镇(产业集聚与公共服务)—专业村(特色种养与初级加工)”的梯次联动发展格局。县城作为“龙头”，重点发展带动能力强的加工业和服务业;乡村作为“龙尾”，专注原料供应与初加工，形成了完整的城乡产业闭环。

(三)利益共享维度：创新联农带农机制与共同富裕路径

产业发展的最终目标是富民。特色产业通过创新利益联结机制，确保发展成果惠及广大农民，这是城乡融合的社会基础。

机制创新保障农民主体地位：核心是建立“保底收益+按股分红”、“服务带动”等多样化模式。山东金乡县鱼山片区的“村集体+企业+农户”模式，让村民变股东，共享发展红利。国家政策也明确要求，健全新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩机制，将联农带农作为政策倾斜的重要依据。

拓宽农民多元增收渠道：特色产业不仅通过种植、养殖环节增加家庭经营收入，还通过加工、流通、旅游服务等二三产业环节创造大量就近就业岗位，稳定农民的工资性收入。同时，盘活闲置宅基地、农房发展民宿、文创等，增加了农民的财产性收入。

二、从实践案例看发展模式转型

当前，特色产业推动城乡融合的实践，正经历从地理“连片”到发展“深融”的关键一跃。以下案例揭示了不同维度的创新路径。

案例 地区	核心 产业	融合模式与特点	成效与启示
浙江海盐于城镇	葡萄、蜜梨、稻虾	“美美于共”产业链型共富联合体：跨6村构建三条“共富带”，集成生产、冷链、分拣、电商、研学等功能。	通过全产业链建设，实现“米袋子”与“钱袋子”双丰收，展现了产业链延伸对全域共富的系统驱动。
山东多个乡村振兴片区	金蛋、山楂、葫芦、民宿	片区化“发展共同体”：突破村界，统筹规划，差异化布局，引入专业运营，建立紧密利益联结。	破解资源分散难题，避免同质竞争，关键在于规划统筹、市场运营和利益共享的制度设计。
河南许昌市	花木、陶瓷、中药材	“一村一业、一乡一品”升级版：花木产业向生态旅游转型；槐树湾村盘活老窑洞发展非遗陶瓷；禹州中医药“公司+农户”全链条服务。	立足乡土资源，通过业态创新（农文旅融合）和组织创新（公司+农户），实现传统特色产业的价值跃升。
湖南桑植县	黄蜀葵	“党建引领产业发展共同体”：党委牵头选产业，党员示范田破局，“党组织+村集体+农户+企业”四方联动。	在产业基础薄弱地区，党建引领能有效整合资源、化解风险、保障农民利益，是可靠的“启动器”和“稳定器”。
陕西石泉双嶂村	古树生态、富硒农业	“整村运营”驱动三产融合：专业公司整体运营，规划核心区与功能区，发展生态康养、研学旅游，村民通过多种方式参与受益。	引入市场化“整村运营”思维，实现生态资源资产化、运营专业化、收益共享化，为生态优势地区提供转化路径。

三、国家政策的衔接、瓶颈与创新路径

(一)现有政策体系的支撑与导向

近年来，国家政策为特色产业促进城乡融合提供了清晰指引和有力支撑。2025年中央一号文件将“着力壮大县域富民产业”作为重要章节，明确要求：

发展乡村特色产业：做好“土特产”文章，打造产业集群，培育新业态，推动农文旅深度融合和农村电商高质量发展。

完善联农带农机制：引导各类主体与农户合作，将产业链增值收益更多留给农民。

拓宽农民增收渠道：发展就业容量大的县域富民产业，促进农民就近就业增收。

(二)面临的主要体制机制瓶颈

尽管政策方向明确，但深层次融合仍面临挑战：

要素流动壁垒待破除：人才、土地、资金等要素在城乡间自由流动仍存在制度性障碍。农村集体经营性建设用地入市范围、收益分配机制尚不完善;吸引城市人才下乡的配套权益保障不足。

县域统筹能力有待加强：部分县(市)在产业规划、空间布局、基础设施建设等方面统筹力度不足，乡镇之间、村村之间仍存在同质化竞争和资源整合不力的问题。

利益联结机制有待深化：部分项目联农带农仍停留在简单的土地流转租金或务工收入层面，农民难以深度参与并分享二三产业的增值收益。

可持续运营能力不足：一些地方重建设、轻运营，缺乏专业的市场运作和长期培育，导致项目难以持续盈利和焕发活力。

(三)政策创新与深化的建议路径

为破解上述瓶颈，推动特色产业从“连接”城乡向“深度融合”城乡转变，需在以下方面进行政策创新：

1.深化要素市场化改革，激活融合内生动力

土地制度创新：在落实“三权分置”基础上，积极探索农村闲置宅基地和闲置住宅的合理流转使用，在符合规划前提下，允许用于发展乡村民宿、文创等新产业。加快完善集体经营性建设用地入市的具体办法，搭建公开交易平台，实现与国有建设用地“同权同价”，并将更多入市收益用于农业农村发展。

人才激励机制创新：借鉴成都郫都区“新村民”等经验，放宽“非转农”等户籍限制，鼓励城市居民、专业人才回乡入乡创业就业。建立针对性的权益保障政策，对其在土地经营权获取、宅基地使用权、社会保障衔接等方面给予明确支持。

2.强化县域整体统筹，推行片区化运营模式

推行“片区化”发展规划：鼓励以县为单位，以特色产业为核心纽带，科学划定乡村振兴或城乡融合发展片区，编制跨乡镇、跨村庄的片区发展规划，实现基础设施互联、产业互补、生态共保、服务共享。

创新片区治理与运营机制：在片区内探索设立实体化或虚拟化的联合党委、发展理事会等协调机构。大力推广“整村运营”或“片区运营”模式，支持引入专业运营公司，通过“保底收益+经营分红”等方式与村集体、农户建立利益共同体，提升市场化、专业化运营水平。

3.优化财政金融支持，引导资本健康下乡

增强县级财政统筹能力：优化转移支付制度，强化对县域发展特色产业、提供基本公共服务的激励。支持县级政府整合各类涉农资金，集中力量支持片区化、链条化的产业融合项目。

构建多元投融资体系：鼓励金融机构创新针对特色产业链的信贷产品。规范引导工商资本下乡，设立必要的“防火墙”，通过建立资格审查、项目审核、风险监管等制度，防范侵害农民利益和农村生态的风险，推动社会资本与村级集体经济、农户形成产权清晰、利益共享的合资合作机制。

四、结论与展望

特色产业作为县域经济的支柱，在链接城乡发展、推动融合共富中发挥着不可替代的载体作用。其成功的关键，在于能否通过系统性的体制机制创新，打破城乡要素流动壁垒，优化县域空间发展格局，并构建牢不可破的利益共同体。

未来，特色产业与城乡融合的发展将呈现以下趋势：一是从“生产导向”转向“市场与消费导向”，更加注重品牌塑造和满足个性化、体验式需求;二是从“产业单一发展”转向“三产深度融合”，文化、生态、科技的价值将深度嵌入产业价值链;三是从“行政推动为主”转向“有效市场与有为政府更好结合”，专业运营和市场力量的作用将愈发凸显。

各级政府部门，尤其是县级政府，应主动作为，做好规划师、改革员和服务员，为特色产业赋能城乡融合创造更加优越的制度环境，最终走出一条以特色产业为引擎、以县域为基本单元、以共同富裕为目标的中国式城乡融合发展新路径。

作者：谌建章，中国县镇经济交流促进会副秘书长、特色产业专业委员会常务副主任兼秘书长