国务院正式印发《固体废物综合治理行动计划》(国发〔2025〕14号，以下简称《行动计划》)，标志着我国固体废物治理进入了一个全新的历史阶段。作为我国首个系统性部署固体废物综合治理的专项国家级文件，其重要性不仅在于填补了与水、土、气污染防治并列的政策空白，更在于其从末端治理向全过程防控的革命性转变，为城市群的绿色低碳和高质量发展提供了关键的战略指引。

一、战略定位：从环境治理到高质量发展的关键枢纽

《行动计划》的出台，是落实中央经济工作会议精神、支撑美丽中国建设的必然举措。其核心目标在于，到2030年，基本建立现代化固体废物综合治理体系，实现固体废物增长势头得到“坚决遏制”，大宗固体废弃物年综合利用量达到45亿吨，主要再生资源年循环利用量达到5.1亿吨。这不仅是一项环境治理任务，更是推动经济社会发展全面绿色转型、保障国家资源安全、培育循环经济新增长点的系统工程。

尤其值得关注的是，《行动计划》首次明确将“无废城市”建设从试点探索推向区域共建的新阶段。“十五五”期间，建设范围将扩大至约200个城市，并重点推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江中游和成渝地区等主要城市群开展区域“无废城市”共建。这一部署，将固体废物治理与城市群的空间布局、产业协同和生态共保深度绑定，使之成为衡量区域协调发展水平和绿色发展成色的新标尺。

二、核心框架：构建全链条、一体化的治理闭环

《行动计划》的灵魂在于其构建的“源头减量、过程管控、末端利用和全链条无害化管理”综合治理体系。这标志着我国固废治理逻辑的根本性转变，其核心框架可以概括为以下三个维度：

1.源头减量的刚性约束

行动计划将源头防控置于首位，通过精准的政策工具，对各产废领域施加强约束。

工业领域：推行绿色设计，严格产业准入，原则上不再批准建设无配套尾矿利用处置设施的选矿项目，推动重点行业固废产消动态平衡。

城镇领域：推广装配式建筑与绿色施工，并将建筑垃圾减量及处置费用纳入工程造价，实现环境成本内部化。

农林领域：加强地膜等农业投入品全生命周期管理，严禁非标地膜入市下田。

2.过程监管的智慧赋能

针对收集、转运、贮存等长期存在的管理薄弱环节，《行动计划》强调规范化与信息化双轮驱动。

建立覆盖工业固废、建筑垃圾、再生资源等类别的全过程管理台账与信息化监管系统。

深化生活垃圾分类与废旧物资回收“两网融合”，发展“互联网+回收”模式，严防固废非法跨区域转移。

3.末端利用的价值挖掘

《行动计划》将固体废物明确为“城市矿产”，致力于打通资源化利用的“最后一公里”，其主要路径包括：

大宗固废高值利用：提升冶炼渣、尾矿、建筑垃圾等的综合利用能力，加强有价组分提取。

再生资源循环升级：深入实施电器电子、汽车、动力电池等产品的生产者责任延伸制度，大力发展再制造产业。

再生材料市场培育：建立再生材料标准认证与碳足迹认证制度，将其纳入政府绿色采购，以市场需求牵引后端回收。

三、区域战略：以“无废”引领城市群协同发展新范式

对于国家城市群空间战略而言，《行动计划》的出台提供了全新的协同抓手与规划视角。它要求打破行政区划壁垒，在更大的空间尺度上优化固废治理基础设施布局和产业链条。

1.空间统筹：构建跨域协同的治理设施网络

城市群层面需统筹规划建设区域性固体废物综合利用基地、危废处置中心、再生资源分拣中心等关键设施，避免重复建设和“邻避效应”。例如，探索在京津冀、长三角等地区，建立跨省市域的建筑垃圾消纳与资源化利用协同机制，促进设施共享和消纳平衡。

2.产业协同：打造循环互济的“无废”产业链

以固体废物资源化为核心，可以在城市群内部构建起“回收—分拣—加工—利用—产品”的循环经济产业链。例如，中心城市产生的废旧电器电子产品、报废汽车，可在周边城市的分拣中心和再制造基地进行高值化利用，形成梯度布局、优势互补的产业生态。

3.生态共保：筑牢城市群绿色安全基底

《行动计划》部署的多项专项整治，如历史遗留堆存场所治理(目标2030年完成60%以上)、磷石膏库整治等，直接关系到区域土壤与地下水安全。城市群必须联合开展风险排查、联合执法，共同解决历史遗留问题，为区域可持续发展扫清障碍。

四、实施路径：多维保障确保政策落地生根

为确保宏伟蓝图转化为现实成效，《行动计划》在组织实施、政策工具和科技支撑方面作出了周密部署。

1.创新治理机制，压实多元责任

组织保障：建立国家发改委、生态环境部牵头统筹，多部门协同，地方政府负总责的实施机制。

责任界定：坚持“谁污染、谁治理”，压实企业主体责任，同时厘清政府监管与服务边界。

2.强化政策供给，激发市场活力

用地保障：明确要求各地安排不少于1%的产业用地用于支持资源循环利用设施建设。

经济激励：完善环境保护税政策，推广资源回收企业“反向开票”，并探索差别化生活垃圾处理收费制度，让价格机制发挥引导作用。

3.部署重点攻坚，精准破解顽疾

针对当前最突出、群众反映最强烈的难题，行动计划部署了五大专项整治行动，目标明确，时限清晰：

非法倾倒处置固体废物专项整治：严厉打击黑色利益链。

生活垃圾填埋场环境污染隐患专项整治：对2024年底前停用的填埋场，原则上2027年全部完成封场。

建筑垃圾专项整治：强化全过程监管，查处典型案件。

历史遗留固体废物堆存场所专项整治：到2030年完成全国60%以上治理。

磷石膏综合治理：2027年前在云南、湖北等重点地区完成存量磷石膏库整治。

4.夯实科技与标准支撑

行动计划要求加强关键技术与装备研发，并发挥标准牵引作用，制修订资源化产品质量标准、再生材料标准，积极参与国际标准制定，为产业健康发展保驾护航。

《固体废物综合治理行动计划》的出台，是我国生态文明建设进程中的一座里程碑。它超越了传统的环境治理范畴，是一次深刻的发展理念与治理模式变革。对于各大城市群而言，这既是必须完成的生态环境保护“硬任务”，更是优化空间布局、重塑产业体系、提升治理能力、最终实现高质量发展的“软实力”竞赛。推动《行动计划》落地，特别是实现区域“无废城市”共建，要求我们必须以系统思维打破边界，以创新思维整合资源，最终在各城市群绘就一幅“废物趋零、资源循环、发展持续”的美丽中国新画卷。

作者：谌建章，中国县镇经济交流促进会副秘书长